美国职业安全管制的基本经验及其启示

　　摘 要：在健康和安全的政府管制领域，美国已进行了30多年的实践，积累了大量经验。本文通过梳理和反思美国在健康与安全领域政府管制的理论和实践，试图为我国当前在健康和安全领域的政府管制提供有价值的参考和借鉴。 

　　随着经济全球化进程的加快，高和人民生活水平的逐步改善，人们对健康和安全就会有更高的要求，因此，政府在健康和安全管制方面的改革应持续不断地完善。 

　　一、引言 

　　1.研究的必要性 

　　近年来，我国经济快速增长，但背后隐藏着巨大的社会成本，一定程度上导致经济增长与社会发展失衡，日益严峻的职业安全与健康问题就是这种失衡的典型代表。所谓职业安全，也就是以保障职工在职业活动过程中的安全与健康为目的的工作领域及在法律，设备组织制度和教育等方面所采取的相应措施。尽管自推行职业安全与健康管理体系以来，我国安全事故和职业病的发生都有明显好转，但与美国等国家相比还有很大差距，形势依然严峻，重特大事故时有发生。（如山西矿难，河南化工厂爆炸，青海地震）因此，本文着重研究美国职业安全与健康管制机制与措施变革，探求其绩效变化，最终为我国职业安全与健康规制改革，实现经济社会的协调发展提供借鉴。 

　　2.本文研究重点 

　　本文着重研究美国职业安全与健康管制的先进经验，为我国职业安全与健康规制改革，提供借鉴。 

　　二、职业安全研究的管制理论基础 

　　1.外部性理论 

　　职业安全与健康具有生产上的正外部性，它不仅使雇员受益，而且造福于全社会。但企业不能将工作场所安全与健康收益完全内部化，用经济学家庇古的观点来讲，其私人收益小于社会收益，私人成本与社会成本相偏离。从而带来扭曲性资源配置。即相对于社会需求而言，职业安全与健康供给不足。 

　　2.信息不对称理论 

　　在职业安全管制中，主要有3方：管制方、被管制方、管制受益方，也就是政府企业和劳动者这3方中，被管制方和管制方之间以及被管制方和管制受益方之间存在双重信息不对称。在公共部门里，没有传递市场信息的有效渠道，难以准确了解企业的真实运营情况。，政府只有进行管制活动时才了解到企业有限的信息，企业不会将自己所知道的全部信息告诉政府，有些还提供虚假信息，管制者与企业间的博弈就加重了政府信息的不完全性和决策失误的可能性，市场经济中，信息在企业和劳动者之间的分布也不对称，通常，企业占有更多信息，而且一些内部信息私有信息不对外公开。 

　　3.生命价值理论 

　　关于生命价值理论的研究，大致可分为两大理论：一是人力资本理论和方法，二是风险交易理论和方法。人力资本理论主要是从人的生产能力即人创造价值角度来定义人的生命价值，而风险交易理论是从个人对风险的权衡与交易角度来定义人的生命价值。在管制经济学领域，大多数观点认为，用未来净收入的资本化价值来评估生命价值是有缺陷的，从而主张采用风险交易理论来衡量人的生命价值。 

　　风险价值理论认为，理性的经济人为降低事故概率，会在事前采取一定的预防措施，由于任何预防措施都是有成本的，在某一事故概率水平条件下，个人会在降低风险和支付数额之间进行权衡，所以该理论将个人的生命价值定义为个体为预防一项死亡而愿意支付的价值。 

　　三、美国职业安全管制现状分析 

　　①美国职业安全管制特征： 

　　（1）相对完善的法律体系 

　　美国通过全国和州管制职业安全和健康，全国性法律规定总的思想和原则以及详细的技术规范，而各州拥有自己的专门法令、机构或人员，在地方层次上保障工人安全。这种扁平化组织，效率高，减少了信息不对称和信息传递中的扭曲；可以充分利用分散在各个州级政府的规制信息，让地方政府充分发挥其积极性、主动性和创造性，最大限度地促进职业安全和健康。 

　　（2）其次，立法必公。1970年，由美国国会颁布的《职业安全与健康》法，该法适用于美国境内所有工作场所，由国会直接管辖，其颁布与修订须经严格的法律程序。法案规定：须向每个雇员就造成或可能造成死亡或严重伤害的就业安全方面的知识免费进行培训，无论雇主还是雇员，须严格遵守该法案。每个员工须严格自己的作业行动。美国国会认为，工作场所安全如果造成人身伤害或疾病，将是一个沉重负担，并且造成州际贸易的生产损失、工资损失，引发医疗费用和残疾赔偿金等问题。国会尽可能保证全国工人的工作安全与健康，维护我们的人力资源。 

　　（3）再次，执法必严。任何雇主违反了OSHA规定，将被处以最高达7000美元的民事罚款。情节严重者，比如故意违反相关标准、规则或命令，依据相关法条将被定罪。性质恶劣者，罚款、定罪并举。如果工作场所存在一个实质性的概率死亡或严重伤害身体的工作条件，将被视为相关雇主的违法行为。 

　　（4）最后，组织健全。美国建有专门的职业安全与健康评估委员会，该委员会包括三个由总统任命的成员，并获得参议员同意，通过培训、教育，才有资格进入委员会行使相关职能。委员会的正式行为应进入记录，其听证和记录应开放给公众。该委员会有权评估所有民事处罚。 

　　②权力制衡 

　　美国有一个核心的职业安全管制机构OSHA（职业安全与健康管理局），相当于我国的国家安全生产监督管理局。美国国会赋予OSHA制定职业安全与健康标准、进行督察和实施处罚的权力，这种权力受到一定的约束。在美国的职业安全和健康体系中，还存在职业安全和健康复议委员会。当受到OSHA执法的企业不服时，它可以向该委员会提出复议。这对于OSHA来说是个权力制衡。因为既当执法者又当裁判员，可能无法导致执法的公正和客观性，而由另一个机构来对OSHA的判决进行复议，做到了权力分散，利于法令执行中的公平，利于被监督者积极配合执法者的行为，也有利于减少被规制者对规制者的对立行为。 

　　③多样化的管制计划 

　　在中央政府、地方政府、非政府组织、雇主以及雇员之间构建系统的安全与健康规制管理体系。美国职业安全与健康规制并不是依赖单一的方法去实现其规制使命和目标。 

　　④政府管制和法律诉讼联合使用 

　　实际上，政府管制是主动性的、预防性的，而事后对工人的赔偿是法律上的民事诉讼，政府规制可以做到预防为主，减少事故发生的概率；而事后对工人的赔偿系统，可以从法律上保障工人得到一定的赔偿，保护工人利益。这对企业来说，也是一种制约。因为来自诉讼和赔偿的威胁，可以起到震慑的作用，具有政府管制所没有的一些优点。 

　　2.美国职业安全的先进管制经验 

　　①强制作用 

　　主要包括制定标准、监督检查和实施处罚三种类型 

　　（1）《职业安全与健康法》赋予OSHA制定“安全”标准和“健康”标准。 

　　（2）制定标准以后，需要对这些标准的执行落实情况进行监督检查。 

　　（3）在OSHA督察官向地区办公室提交报告以后，OSHA地区办公室主管将以书面形式告知雇主和雇员违反了何种标准和规则，以及责令其限期校正。 

　　②支持引导作用 

　　包括提供咨询服务、进行安全与健康方面的教育和培训以及提供安全与健康方面的信息服务。 

　　（1）咨询服务由OSHA的驻州机构雇用专业安全与健康顾问提供。服务内容包括帮助雇主确认和消除具体的危险，工作地点的危险调查，雇主现有安全与健康管理制度各方面的评估以及协助雇主开发和推行有效的职业安全与健康管理制度。 

　　（2）OSHA设立培训学院，为联邦和州的安全官员、州咨询师、其他联邦机构的人员、私营部门的雇主、雇员以及它们的代表提供培训和教育课程。OSHA培训学院除了自己提供课程培训外，也通过在社区非营利学院和大学建立自己的教育培训中心，提供课程和研讨会。 

　　（3）目前，OSHA通过网络提供信息服务。包括OSHA颁布的安全与健康法规、规制措施、遵守规则的指导、联邦注册告示及其他资料、电子工具（如专家建议者软件、电子遵从协助软件工具、电子刊物、VCD等）、网上投诉等。2003年OSHA还增加了小雇主改进、伙伴关系、工人等主页。 

　　③多方合作 

　　20世纪80年代中期以来，西方主张建立弹性的、以市场为基础的甚至“企业化”的政府，注重发挥社区、社会中介组织和非营利组织的作用。由此，OSHA越来越重视与雇主、雇员和工会以及其组织等建立自愿合作的关系。在合作中，OSHA和相关组织处于平等地位，相互合作，共享资源，共同为实现职业安全与健康而努力。这些自愿性合作措施包括自愿计划、战略伙伴关系计划和联盟计划等。 

　　（1）自愿防护计划（VPP）是由OSHA于1982年宣布实施。鼓励企业除了履行法律和安全与健康标准规定的最低限度的义务，还要求在法定义务之上，自愿地保护工人的安全与健康。 

　　（2）战略伙伴计划（OSPP）于1998年开始实施法，以OS2HA与雇主及雇员组织齐心协力，共同确认严重的工作地点的危险，建立有效的安全与健康管理制度，寻找减少工人受伤、疾病和死亡的有效途径，从而实现从传统的规制者和被规制者对抗性的关系向旨在通过共享资源实现职业安全健康的合作关系转变。 

　　（3）联盟计划于2002年3月由OSHA推出。它是OSHA与致力于职业安全与健康的组织通过签订正式的协议，基于整个行业或行业中特定的风险，进行密切合作，从而预防工作场所中的伤亡和疾病的一种合作措施。联盟计划几乎向所有的组织开放，包括行业协会、专业组织、企业组织、劳工组织、教育机构和其他政府机构。 

　　四、我国职业安全管制现状分析 

　　1.职业安全事故与职业病现状 

　　职业安全事故状况：工伤事故率居高不下，事故死亡率不断上升；煤矿等行业重特大事故频发。 

　　2.职业病现状 

　　①职业病发病人数据高不下 

　　职业病中，职业中毒和尘肺病是最为高发和常见的类型，目前，我国是世界上尘肺病最严重的国家，尘肺并累积发生人数相当于世界上其他国家尘肺病人数的总和。据卫生部统计，新发尘肺病例以每年15000人到20000人的速度增长，目前煤矿尘肺病发病特点一是发病率不断上升，二是发病死亡年龄越来越低，三是乡镇煤矿尘肺并危害异常严重。 

　　②职业病分布越来越广 

　　职业病是工业发展的产物，过去主要集中在广东、江苏、上海等经济发达地区，近年来，随着厂矿企业大量增加，职业病也呈现3大转移趋势： 

　　（1）由城市工业区向农村转移 

　　一些地方工业成裂变式扩张，大量污染企业“上山下乡”，农民成了最大的受害群体。比如前不久的湖南郴州血铅超标事件，大量儿童血铅超标、成年人记忆力减退、农产品减产。其实不仅郴州，整个湘江流域重金属污染都很严重。 

　　（2）由东部向西部转移 

　　东部办厂、西部挖矿，一些西部地区攫取自然资源、大肆开采矿藏，危害人民健康，另外东部淘汰的一些污染企业，被西部引进。 

　　（3）由大中型企业向中小型企业转移 

　　③特殊群体职业病现状 

　　职业病群体中最普遍的是农民工和女性。目前我国农民工数量3.7亿，经济学家王伟调查了天津市23个三资企业职业危害现状，发现农民工中有86％的人从事有毒有害作业，另一个是女性。一些职业中毒集中在化工厂、制造业、加工企业，而这些企业女性居多。其次，女工加班加点、休假日没有保障。此外，一些都市白领、医院护理行业办公工具、办公环境，辐射严重。 

　　总之，进入21世纪以来，我国安全事故与职业伤害事件高居不下，虽然GDP每年高速持续增长，但经济发展的代价是高昂的，职业安全事故频发，（造成了劳动者的权利利益损失，也造成了许多家庭悲剧，由此产生一系列社会问题，已经成为我国经济和社会发展的巨大障碍因素。）而严峻的职业安全形势则充分保露出我国职业安全管制过程中存在的问题。 

　　2.职业安全管制存在的主要问题 

　　（1）相关的法律法规不完善 

　　处罚力度不够，我国的《安全生产法》没有那么严格，如果企业由违法行为首先会被要求限期整改，只有当企业没有限期整改时才会处以罚款。 

　　（2）政府行政不作为 

　　立法不作为：2002年颁布的《中华人民共和国安全生产法》是我国目前一部极为重要的保障劳动者职业安全的法律，其实施需要许多配套规定，目前为止，基本上处于孤法状态，《中国职业病防治法》也存在同样问题。 

　　（3）私营企业职业安全管理不到位 

　　工艺装备水平低、安全生产投入不够、技术水平差、没有专门的安全管理机构、管理者安全意识淡薄、职业安全政策法规落实不到位、劳动者权益得不到保障。 

　　（4）工会组织维权乏力 

　　一些工会对行政主管和企业领导高度依赖，不能代表职工的利益集体协商、集体谈判和集体合同，制度缺乏集体行动的合法性基础。在不少企业中，厂长就是工会主席。工会组织形同虚设。广东商学院谢宗宪老师2004年主持的“珠江三角洲工伤研究项目小组”研究发现，在遇到工伤这种特殊困难时，只有1.9％的农民工得到工会真正的帮助。 

　　（5）工伤保险制度不完善 

　　工伤保险覆盖范围较窄，费率机制方面，行业费率档次太少达不到费率与风险相关联的目的。预防工伤的效能得不到充分发挥。其次，现行的工伤保险制度偏重于工伤补偿，忽视工伤预防和职业康复。工伤保险制度事故赔偿不到位。 

　　3.职业安全管制问题成因 

　　（1）管制主体分工不明确，职能分散 

　　分工不明确、智能交叉，使得安全事故得不到及时有效处理。此外，目前我国职业安全管制模式还是还是偏重行政管理，注重各形式的安全检查、会议和文件，没有充分利用法律手段强化安全管理。 

　　（2）管制机构执法资源有限执法力度不强 

　　我国《刑法》规定，安全事故责任最多判7年刑罚，执行中还可能减刑或保外，与违法获得的巨额收益相比，对责任人起不到威慑作用。 

　　（3）管制者被俘虏，损害了劳动者权益 

　　政府与企业合谋是造成我国煤矿企业矿难事故的主要原因之一，这种俘虏行为严重扭曲了正常的市场竞争活动，也使职业安全政策变得苍白无力，劳动者权益无法得到保障。 

　　（4）企业轻视职工生命，安全生产投入不足 

　　（5）劳动者职业安全意识缺乏 

　　五、启示 

　　1.建立核心管制机构完善立法分权执法OSHA 

　　在一些重要的、技术性较强的职业安全领域，设立一批直属全国人大的管制机构，在全国各地设立垂直的领导机构。此外，需要完善劳动争议处理机制。比如取消劳动争议仲裁制度，一审原则上适用简易程序，加大滥用诉讼权成本，扩大法律援助在劳动争议诉讼中的范围。 

　　2.强化工会职能，建立3方平等的利益协调机制 

　　发挥工会在协调劳资矛盾中的基础性作用，提升劳动者博弈能力，把政策贯彻到工作现场，贯彻到群众中去、以人为本。 

　　3.注重管制政策目标效率的评估 

　　4.提供职业安全培训，加大对劳动者维权援助的力度 

　　比如从事安全基础性研究、注重相关人才培养、扩大安全技术。 

　　5.完善工伤保险机制，把职业安全管制与工伤保险有机结合 

　　完善工伤保险的法规体系，扩大工伤保险的覆盖面，建立科学有效地费率机制，加强工伤保险的基金管理，工伤保险与工伤预防、职业康复结合，简化工作程序，解决好农民工工伤保险转移接续问题。 

　　6.加强国际合作 

　　每年的4、28日为世界职业安全卫生日，每年的这天，世界100多个国家都会举办相关活动，促进安全、健康工作的开展，09年主题为所有工人提供良好的职业健康，而在近年的劳工组织大会上，我国的职业安全健康状况受到了国际社会的批评。而且一些发达国家已把劳工标准纳入非关说贸易壁垒的范畴。 

　　所以说职业安全问题不仅仅是管理领域的问题，还涉及经济体制、政治体制问题，同时也是一个全球性的合作性课题。因此，要积极加强国际合作。? 

　　参考文献 

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